دادنامه ۱۱۴۱۵ هیات عمومی دیوان عدالت اداری درخصوص از آیین نامه نظارتی و انظباطی دفاتر مشاوره شغلی و کاریابی غیر دولتی داخلی و خارجی نیروی کاروکاریابی های معاونت توسعه کارواشتغال وزارت کار تعاون رفاه امور اجتماعی
شماره دادنامه: ۱۱۴۱۵
شماره دادنامه: ۱۴۰۰۰۹۹۷۰۹۰۶۰۱۱۴۱۵
تاریخ دادنامه: ۱۴۰۰/۱۲/۱۵
طرف شکایت : وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی
*موضوع شکایت و خواسته : ابطال بخش های « موارد تخلف»، « کلیات و تعارف ( تعریف « انجمن بین المللی ) »، بند ۲ بخش« حیطه نظارت»، «روند رسیدگی به شکایات»، « ملاحظات»، « ابلاغ و اجرا»، « تجدید نظر در آراء صادره » از آیین نامه نظارتی و انضباطی دفاتر مشاوره شغلی و کاریابی غیر دولتی داخلی و خارجی ( مصوب بهمن ماه ۱۳۹۹ دفتر هدایت نیروی کار وکاریابی های معاونت توسعه کار آفرینی و اشتغال وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی )
* شاکی دادخواستی به طرفیت وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به خواسته ابطال بخش های۱- کلیات و تعارف ( تعریف « انجمن بین المللی ) »۲- « موارد تخلف» بند ۲ بخش« حیطه نظارت»۳- «روند رسیدگی به شکایات»، ۴- « ملاحظات» ۵- « ابلاغ و اجرا» ۶-« تجدید نظر در آراء صادره » از آیین نامه نظارتی و انضباطی دفاتر مشاوره شغلی و کاریابی غیر دولتی داخلی و خارجی (مصوب بهمن ماه ۱۳۹۹) به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده که به هیأت عمومی ارجاع شده است متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می باشد :
سابقه تقنینی موضوع : قانونگذار در سال ۱۳۸۰ ماده واحده قانون مجازات اشتغال به حرفه کاریابی و مشاوره شغلی بدون داشتن پروانه کار درتاریخ ۱۰/۷/۱۳۸۰ را تصویب کرد به موجب این ماده : ماده واحده- اشخاصی میتوانند به حرفه کاریابی و مشاوره شغلی اشتغال ورزند که طبق آئین‌نامه اجرایی این قانون از وزارت کار و امور اجتماعی پروانه کار تحصیل نمایند.
تبصره ۱- تخلف از مقررات این قانون جرم محسوب و چنانچه در سایر قوانین دارای مجازات شدیدتری نباشد مرتکب به حکم دادگاه، علاوه بر‌جبران خسارت مالی در هر بار، برای بار اول به پرداخت جریمه نقدی به مبلغ ۰۰۰ /۰۰۰ /۵۰ ریال و در صورت تکرار، برای بار دوم به‌پرداخت ۰۰۰ /۰۰۰ /۱۵۰ ریال و برای بار سوم به پرداخت ۰۰۰ /۰۰۰ /۲۵۰ ریال محکوم خواهد شد.
تبصره ۴- ظرف حداکثر دو ماه از تاریخ تصویب این قانون، آییننامه اجرایی آن توسط وزارت کار و امور اجتماعی تهیه و به تصویب هیأت وزیران خواهد رسید.
هیأت وزیران نیز در تاریخ ۱۴/۵/۱۳۸۳ آیین نامه اجرایی قانون مجازات اشتغال به حرفه کاریابی و مشاوره شغلی بدون داشتن پروانه کار را تصویب کرد و در تاریخ ۱/۱۰/۱۳۸۷ آیین نامه اجرایی قانون یاد شده را اصلاح نمود .
در ماده ۳۰ آیین نامه اصلاحی سال۱۳۸۷ چنین مقرر شده : رسیدگی به موارد تخلف هر یک از موسسات کاریابی بر اساس آیین نامه با دعوت از مدیر موسسه کاریابی در هیأت استانی انجام می شود و در ماده ۳۱ آیین نامه یاد شده موارد قابل رسیدگی (تخلف) موضوع ماده ۳۰ آیین نامه در ۱۴ مورد از الف تا ژ تعیین شد.
در ماده ۳۲ آیین نامه یاد شده تعیین مجازات های موارد تخلف تعیین شده و تخطی از سایر ضوابط مربوط به قانون کار را به وزارت کار محول و منوط به تهیه آیین نامه وزارت کرد متن ماده چنین است ” ماده ۳۲ – تخطی مؤسسات کاریابی از مفاد این آیین نامه و سایر ضوابط مربوط به قانون کار تخلف محسوب شده و برابر مجازاتهای تعیین شده در آیین نامه انضباطی که توسط وزارت تهیه خواهد شد با متخلفان برخورد خواهد گردید و در صورت لزوم، موارد از طریق مراجع ذی ربط و محاکم قضایی تحت پیگرد قرار می گیرد .”
وزارت کار نیز متعاقب ایرادت وارده به آیین نامه قبلی که به تصویب وزیر نرسیده بود در بهمن ۱۳۹۹ آیین نامه مورد نظر را با نام ” آیین نامه نظارتی و انضباطی دفاتر مشاوره شغلی و کاریابی غیردولتی داخلی و خارجی تصویب و با امضای وزیر ابلاغ کرد.”
[با توجه به اینکه نسبت به بندهای زیادی از آیین نامه فوق الذکر شکایت به عمل آمده است، بنابراین به جهت اجتناب از اطاله گزارش پرونده، از درج آن موارد در این قسمت خودداری نموده و درخواست میگردد به متن آیین نامه مورد شکایت منضم به پرونده مراجعه گردد]
*شرح شکایت شاکی و دلایل به شرح دادخواست تقدیمی و لایحه تکمیلی برای ابطال مقرره مورد شکایت به این قرار است :
در بخش کلیات ۱- ۱-۱ انجمن صنفی دفاتر مشاوره شغلی و ارزیابی خارجی سر اسر کشور وجود خارجی ندارد و نام دقیق آن «انجمن صنفی کاریابیهای بینالمللی ایران (اصکابا)» است.
۱-۲ در آییننامه [مورد شکایت]، هیچ تفکیکی بین کاریابی های داخلی و خارجی صورت نگرفته، که شاخص ابهام را در این سند چند برابر کرده است.
۲- در بند ۲ بخش «حیطه نظارت»: در حالی که طبق اصول اولیه مدیریت، امکان نظارت مادون بر مافوق وجود ندارد، اما «نظارت بر تشکیل مستمر هیأت استانی» در حیطه نظارت بازرس دفتر اعلام شده است
۳- در بخش روند رسیدگی به شکایات :
۳-۱ لازم است با توجه به ضرورت تفسیر مضیق در امور کیفری، در آیین نامه ذکر شود که تنها تخلفاتی مطابق آیین نامه انضباطی قابل طرح است که مطابق ماده ۳۱ آیین نامه کاریابی ها، توسط هیأت وزیران به عنوان تخلف شناسایی شده اند و باید به منظور جلوگیری از سوء استفاده، بخش « رسیدگی به شکایات » حذف شده و « رسیدگی به تخلفات مصرح در ماده ۳۱ آیین نامه کاریابی ها» جایگزین شود.
۳-۲ در بند الف و ب بخش فوق : مدیران کاریابی مکلف به توافق با کارجوی شاکی خود و تأمین رضایت او به هر قیمتی میشوند، بدون اینکه مقصر باشند یا نباشند، که خلاف اصل انصاف است.
۴- در بخش موارد تخلف :
۱-۴ طبق اصل قانونی بودن جرم و مجازات، تمامی قوانین کیفری باید مضیق تفسیر شوند و قوانین مطابق الفاظ مورد توجه قرار گیرند.طبق ماده ۳۱ آییننامه اجرایی قانون مجازات اشتغال به حرفه کاریابی و مشاوره شغلی بدون داشتن پروانه کار (مصوب ۱/۱۰/۱۳۸۷ هیأت وزیران)، تخلفات صرفاً ر ۱۴ بند بیان شده است. اما در مقرره مورد شکایت، [در بخش « موارد تخلف»] این تعداد، به ۳۲ بند افزایش پیدا کرده، که در واقع، قانونگذاری و جرم انگاری جدیدی صورت گرفته است.
۴-۲- برای برخی از تخلفات، معیار دقیق و مشخصی برای سنجش آنان وجود ندارد (از جمله تخلف بند ۱۸ (عدم همکاری کاریابی با دفتر و اداره کل استان) و ۲۰ (عدم تکریم ارباب رجوع (در صورت اثبات))).
۹۱۰ در بخش «ابلاغ و اجرا» باید شرایط قانونی صدور، ابلاغ و اجرای رای مطابق با مواد مرتبط در قانون آیین دادرسی کیفری و سایر قوانین مرتبط تأکید گردد. در روند کنونی، نهتنها رای به مخاطب ابلاغ نمیشود، بلکه صرفاً در حد یک نامه اداری و اطلاع برای ابطال مجوز یا محکومیت فرد اکتفا میشود، که باعث تضییع حقوق قانونی متهم میگردد.
۱۱-در بخش «تجدیدنظرخواهی [تجدیدنظر در آراء صادره]» نیز باید بر رعایت ضوابط قانونی برای پوشش دادن موارد مسکوتمانده یا متعارض با قانون تأکید شود.
۷ در بخش «ملاحظات»: ذکر شده است که «در سایر شرایطی که در این آییننامه پیشبینی نشده، مراتب به دفتر هدایت نیروی کار و کاریابیها اعلام تا بسته به نوع تخلف مجازات تعیین کند». در اینجا علاوه بر اینکه اختیار تعیین مجازات به دفتر اعطا شده است، با وظایف هیأت استانی و هیأت مرکزی نیز همپوشانی دارد. اختیار اصلاح دستورالعمل ابلاغیه وزیر، به دفتر هدایت نیروی کار و کاریابی ها داده شده، که غیر قانونی بوده و امکان سوء استفاده از قدرت با تفسیرشخصی را فراهم می نماید. لذا این بخش باید حذف شده و تأکید شود در موارد سکوت یا تعارض، قوانین ملی حاکمیت خواهد داشت.
*در پاسخ به شکایت مذکور، مدیر کل دفتر هدایت نیروی کار و کاریابیهای معاونت توسعه کارآفرینی و اشتغال وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی به موجب لایحه شماره ۸۰۸۶۵ (مورخ ۱۰/۵/۱۴۰۰) به طور خلاصه توضیح داده است که:
الف- در خصوص ایراد به تخلفات بند ۱۸ و ۲۰ بخش «موارد تخلف» آییننامه مورد شکایت:
- در خصوص بند ۱۸: نظارت بر مؤسسات کاریابی، از وظایف هیأت استانی بوده (مطابق بند «پ» ماده ۱۱ آییننامه اجرایی قانون مجازات اشتغال (مصوب ۱۳۸۷)) و این اقدام منوط به همکاری کاریابی در این زمینه است.
از طرفی این بند، موجبات تضییع حقوق را فراهم ننموده و صرفاً کاریابی را موظف به تعامل و همکاری با دفاتر و ادارات کل استان مینماید و خارج از مفاد آییننامه هیأت وزیران نمیباشد.
- در خصوص بند ۲۰: دفاتر مشاوره شغلی، خصوصی بوده و با اخذ مجوز از وزارت کار و تحت نظارت آن فعالیت میکنند و در وزارت متبوع، تکریم ارباب رجوع دارای جایگاه ویژهای است.
- در ماده ۳۲ آییننامه اجرایی (مصوب ۱۳۸۷) نیز بیان گردیده که « تخطی مؤسسات کاریابی از مفاد این آیین نامه و سایر ضوابط مربوط به قانون کار تخلف محسوب» میشود. طبق صورتجلسه ۹۰ شورای عالی اداری (مورخ ۲۵/۱/۱۳۸۱)، کاریابی ها به عنوان زیرمجموعه های ابزاری وزارت، باید تکریم ارباب رجوع را رعایت نمایند.
به طور کلی، کلیه بندهای ۳۲گانه در چارچوب آییننامه اجرایی (مصوب ۱۳۸۷) میباشند.۴ . در خصوص درخواست حذف «بخش رسیدگی به شکایات» و جایگزین کردن عنوان «رسیدگی به تخلفات مصرح در ماده ۳۱ آییننامه اجرایی (مصوب ۱۳۸۷)» : نظارت و بازرسیهای مستمر از مؤسسات کاریابی ضرورت داشته و بعضاً نیز با وصول شکایت قابلیت پیگیری دارند. این حق برای کلیه اشخاص (از جمله کارجویان) محفوظ است. با لحاظ ننمودن این قاعده، این حق از حقوق شهروندی ضایع میگردد.
- در خصوص بخش ابلاغ و اجرا: رسیدگی به شکایات و تخلفات دفاتر کاریابی، برابر تشریفات اداری در ادارات کل و هیأت استانی میباشد، که مراجع مذکور مراجع قضایی نمی باشند و تابع مقررات خاص خود هستند. مراحل رسیدگی به این صورت است که به مدیر کاریابی متخلف، مراتب تخلف اعلام شده، دفاعیات آن استماع و سپس اتخاذ تصمیم میشود و رای به مدیر متخلف ابلاغ خواهد شد. در صورت اعتراض، درخواست تجدیدنظرخواهی به هیأت مرکزی ارائه میشود. بنابراین الزام به تبعیت از قوانین و قواعد مراجع قضایی، فاقد وجاهت قانونی است
۶ . در خصوص درخواست تأکید بر رعایت ضوابط قانونی برای پوشش دادن به موارد مسکوت مانده یا متعارض: رای هیأت مرکزی قطعی و لازمالاجرا بوده و مغایرتی با آیین نامه ندارد.
- در خصوص لغو مجوز طبق ماده ۱۷ و تجمیع آن با سایر مشاغل:
الف :. شکایت شاکی مربوط به آییننامه مصوب ۱۳۹۹ است و شکایت از ماده ۱۷ آییننامه اجرایی (مصوب ۱۳۸۷) ایراد قانونی دارد.
همچنین در صورت ایراد به بند ۱۷ آییننامه مذکور، باید هیأت وزیران به عنوان طرف شکایت اعلام میگردید، که این امر انجام نشده است.
ب: . اگر قرار بود ابطال مجوز از طریق مراجع قضایی صورت گیرد، اساساً نیازی به آییننامه مورد شکایت نبود.
۷- آییننامه مورد شکایت ابطال نشده و لازم الاجراست. همچنین ماده ۳۲ آییننامه اجرایی مصوب ۱۳۸۷ نیز تخطی مؤسسات کاریابی را موجب مجازاتهای تعیین شده در آیین نامه انضباطی (که توسط وزارت تهیه میشود) دانسته است و واضح است که صلاحیت وزارت در این قسمت مورد اشاره قرار گرفته است.
همچنین واضح است که اشخاص میتوانند از اقدامات دستگاههای دولتی به دیوان عدالت شکایت نمایند.
۸-. از آنجا که مجوز کاریابی طبق ضوابط موجود در آیین نامه های اجرایی انجام گرفته و ضوابط لغو و ابطال مجوز نیز با توجه به قوانین اعمال خواهد شد (مانند وضعیتی که سایر وزارتخانه ها و دستگاه های زیرمجموعه دولتی نیز دارند)، لذا جمع قوانین محاکم اداری و رویه های موجود آنها در دستگاههای دولتی با مراجع قضایی، غیراجرایی به نظر میرسد.
البته هر گونه دخل و تصرف در هر یک از مقررات صدور مجوز با نظر مستقیم هیأت دولت انجام خواهد پذیرفت و خارج از این حدود برای یک دستگاه دولتی متصور نخواهد بود.
اینکه مطابق بیان شاکی، مجوز را یک دستگاه دولتی صادر کند و سپس بقیه مراحل نظارتی و ابطال آن، از عهده دستگاه اجرایی خارج باشد، واجد ایراد قانونی بوده و امکانپذیر نمیباشد.
۹- . در خصوص اعطای اختیار اصلاح دستورالعمل ابلاغیه وزیر به دفتر هدایت نیروی کار و کاریابیها: طبق ماده ۳۲ آییننامه مصوب ۱۳۸۷، آییننامه انضباطی توسط وزارت کار تهیه خواهد شد. حال با توجه به اینکه طبق ضوابط موجود، آیین نامه انضباطی حاضر توسط دفتر هدایت نیروی کار، تدوین شده و حسب دستور وزیر، ابلاغ گردیده و مورد اجرا قرار گرفته است، ملاحظه میگردد که مرجع تخصصی مربوطه، دفتر هدایت نیروی کار و کاریابی وزارت کار میباشد. به عبارتی این دفتر از اجزای بدنه و غیرقابل تفکیک وزارت است؛ لذا این عمل خلاف آیین نامه مصوب ۱۳۸۷ نمی باشد.
- در خصوص اصلاح عنوان «انجمن صنفی دفاتر مشاوره شغلی و کاریابی خارجی سراسر کشور» به «انجمن صنفی کاریابی های بین المللی ایران (اصکابا)»:
اولا :. در ماده ۳۵ آیین نامه اجرایی مصوب ۱۳۸۷، از عنوان «انجمن صنفی دفاتر مشاوره شغلی و کاریابی های خارجی» استفاده شده است.
ثانیا : در ماده ۲ اساسنامه، از عنوان «انجمن صنفی کارفرمایی دفاتر شغلی و کاریابی های بین المللی ایران» استفاده و حوزه فعالیت را سراسر کشور اعلام کرده است. در تبصره ۱ ماده مذکور نیز عبارت «انجمن صنفی کاریابی بین المللی ایران»، به اختصار انجمن «دفاتر مشاوره شغلی و کاریابی های بین المللی» نامیده شده است. بنابراین خود اساسنامه نیز از عباراتی همسو و یکجنس با عبارت مندرج در آیین نامه مورد شکایت بهره برده است.
ثالثا : در آیین نامه مورد شکایت، در بخش تعاریف، «انجمن» را «انجمن صنفی دفاتر مشاوره شغلی و کاریابی در استان» اعلام کرده و «انجمن بین المللی» را «انجمن صنفی دفاتر مشاور شغلی و کاریابی خارجی سراسر کشور». این موارد هیچ منافاتی با اساسنامه ندارند.
پرونده شماره هـ ع/۰۰۰۱۰۰۴ مبنی بر درخواست ابطال آیین نامه نظارتی و انضباطی دفاتر مشاوره شغلی و کاریابی غیر دولتی داخلی و خارجی مصوب بهمن ماه ۱۳۹۹ معاونت توسعه کار آفرینی و اشتغال دفتر هدایت نیروی کار وکاریابی های وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی در جلسه مورخ ۸/۱۲/۱۴۰۰ هیأت تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی مورد رسیدگی قرارگرفت و اعضا به اتفاق به شرح ذیل اعلام نظر نمودند:
رای هیأت تخصصی کار، بیمه و تامین اجتماعی:
الف) بخش کلیات و تعاریف (تعریف انجمن بین المللی)
عنوان «انجمن صنفی دفاتر مشاوره شغلی و کاریابی خارجی سرار کشور» در ماده ۳۵ آیین نامه اجرایی قانون مجازات اشتغال به حرفه کاریابی و مشاوره شغلی بدون داشتن پروانه کار مصوب ۱۳۸۷ به کار برده شده و دلیلی مبنی بر مغایرت استفاده ازین عنوان در قوانین و مقررات وجود ندارد. سایر موارد مندرج در این بخش نیز متضمن امری مغایر قوانین و مقررات مربوطه نمی باشد.
ب) بند ۲ قسمت (الف) بخش حیطه نظارت
در بخش کلیات و تعاریف آیین نامه معترض عنه بازرس بدین نحو تعریف گردیده است: شخصی که با حکم رسمی از سوی دفتر (دفتر هدایت نیروی کار و کاریابی های وزارت کار) و اداره کل (اداره کل استان ها) مبادرت به بازرسی و نظارت بر دفاتر کاریابی های و تشکیل مستمر هیأت های استانی می کند. همچنین بازرس با حکم وزیر تعیین می گردد، لذا بازرسان نسبت به هیأت های استانی از مقام عالی و نظارتی برخوردار می باشد و امر نظارت مذکور مغایرتی با قوانین و مقررات مربوطه ندارد.
ج) روند رسیدگی به شکایات
استفاده از عنوان «شکایات» به جای «تخلقات» در عنوان این بخش مغایرتی با قوانین و مقررات مربوطه ندارد.
د) بخش موارد تخلف
براساس ماده ۳۲ آیین نامه اجرایی قانون مجازات اشتغال به حرفه کاریابی و مشاوره شغلی بدون داشتن پروانه کار مصوب ۱۳۸۷ مقرر گردیده: «تخطی مؤسسات کاریابی از مفاد این آیین نامه و سایر ضوابط مربوط به قانون کار تخلف محسوب شده و برابر مجازات های تعیین شده در آیین نامه انضباطی که توسط وزارت تهیه خواهد شد با متخلفان برخورد خواهد گردید و در صورت لزوم، موارد از طریق مراجع ذی ربط و محاکم قضایی تحت پیگیرد قرار می گیرد.»، لذا تخلفات مورد اشاره در ماده ۳۱ آیین نامه مذکور و همچنین موارد تخلف از سایر ضوابط مربوط به قانون کار در این بخش از آیین نامه معترض عنه به تفکیک احصا گردیده و این امر متضمن توسعه دامنه شمول تخلفات مورد اشاره در ماده ۳۱ آیین نامه اجرایی قانون مجازات اشتغال به حرفه کاریابی و مشاوره شغلی بدون داشتن پروانه کار مصوب ۱۳۸۷ نبوده و مغایرتی با قوانین و مقررات مذکور ندارد.
هـ) بخش های ابلاغ و اجرا، ملاحظات و تجدید نظر در آراء صادره
موارد مندرج در بخش های ابلاغ و اجرا، ملاحظات و تجدید نظر در آراء صادره آیین نامه معترض عنه مغایرتی با قوانین و مقررات مربوطه نداشته و شاکی نیز دلیل قانونی مبنی بر مغایرت این موارد با قوانین و مقررات ارائه ننموده است.
بنابه مراتب مذکور آیین نامه نظارتی و انضباطی دفاتر مشاوره شغلی و کاریابی غیر دولتی داخلی و خارجی مصوب بهمن ماه ۱۳۹۹ معاونت توسعه کار آفرینی و اشتغال دفتر هدایت نیروی کار وکاریابی های وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی از جمله بخش های «کلیات و تعاریف (تعریف انجمن بین المللی)، بند ۲ قسمت (الف) بخش «حیطه نظارت»، «روند رسیدگی به شکایات»، «موارد تخلف»، « ابلاغ و اجرا»، «ملاحظات»، «تجدید نظر در آراء صادره»، مغایرتی با قوانین و مقررات مربوطه نداشته و تصویب آیین نامه معترض عنه نیز خارج از حدود صلاحیت مرجع تصویب کننده ی آن نبوده و قابل ابطال نمی باشد. این رای به استناد بند (ب) ماده ۸۴ قانون مذکور ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رییس محترم دیوان عدالت اداری یا ۱۰ نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است.
محمد جواد انصاری
رئیس هیأت تخصصی کار، بیمه و تامین ا
